威海市人民政府

行政复议决定书

威政复决字〔2023〕第66号

申请人：王某。

被申请人：某人力资源和社会保障局。

第三人：某人力资源有限公司。

申请人王某对被申请人某人力资源和社会保障局作出的X号《不予认定工伤决定书》（以下简称《不予认定工伤决定书》）的行政行为不服，于2023年9月26日向本机关提出行政复议申请。经审查，本机关依法予以受理。被申请人在法定期限内向本机关提交了行政复议答复书及证据、依据。因本案情况复杂，本机关依法进行了延期审理。本案现已审理终结。

申请人称，其系第三人派遣到烟海高速某服务区加油站的一名加油员。2023年4月公司突然强制性裁员，由原有7人裁到4人，从8小时工作制改成24小时工作制。这种上班24小时休息24小时轮换式上班制致使申请人最近一个月上班时身心疲惫、体能达到极限，其多次向领导反映未果。申请人于2023年5月15日上班，上班时间为15日早8时至16日早8时。申请人上班时于15日晚22时许去卫生间下台阶时摔倒，随后出现心慌胸闷、喘不上气、手指抽筋等症状，由某镇卫生院救护车当场急救不成功后送往某市人民医院急诊科，并于5月16日住院治疗，诊断为通气过度、焦虑障碍等。入院治疗一周后，于某市某医院做了脑电地形图，脑电图印象是轻度异常。经医生和申请人所查资料证明，突然性长时间工作或惊吓都能引起精神障碍、焦虑障碍、通气过度等症状。申请人从参加工作每年都体检，身体状况一直健康，从来没有这方面的任何症状。同事中有3名女员工和1名男员工，其中1名晚上上班时摔倒致工伤，另一名与申请人症状相同住院治疗，仅剩1名男员工吃药坚持上班。

申请人认为，工作单位突然更改工作强度和工作时间导致其身心遭受严重伤害和打击，又因为上班时摔倒，双方面的原因对申请人造成人身伤害和精神损害并存的后果，应当将精神损害中的焦虑障碍认定为工伤。

被申请人称，2023年5月29日，申请人的所在单位第三人通过工伤网上申报形式向被申请人提出申请人的工伤认定申请。2023年6月5日，被申请人通过网上向第三人下达了工伤认定补正材料通知书，要求第三人补正相关工伤申请材料。2023年7月11日，第三人在网上补正了《职工工伤认定申请表》《职工在职证明》《威海市职工因工伤（亡）调查取证记录表》以及某市人民医院的门诊病历及住院病历等所有材料照片。2023年8月2日，第三人向被申请人提交全部纸质材料，被申请人于当日正式受理，并通过网上通知了第三人。申请人所有材料齐全后，要求被申请人认定申请人于2023年5月15日在烟海高速某服务区卫生间下台阶时摔倒系因公负伤。被申请人本着实事求是、认真负责的态度进行了调查，于2023年8月25日作出涉案《不予认定工伤决定书》，于2023年8月31日通过EMS送达申请人及第三人。

被申请人认为，第一，关于工作原因认定问题。申请人所受伤害系自身疾病而非工作原因导致。申请人出现的状况与人的体质健康情况密切相关，现实生活中焦虑障碍的发病原因系心理疾病，并非申请人所认为的因工作原因直接造成的伤害，即使在没有外伤的情况下也可能出现该病症。故申请人所受伤害不符合《工伤保险条例》规定的工伤或视同工伤情形。

第二，关于相关法律法规条款的理解与适用。根据最高人民法院《<关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定>的理解与适用》第五条的规定，“关于工作原因、工作时间和工作场所在工伤认定中所起作用的问题”中明确规定，工伤认定的“三工”要素中，工作原因系核心要件，是认定工伤的充分条件。工作场所和工作时间一方面起补强工作原因作用，另一方面在工作原因无法查明时推定是否属于工作原因。但申请人的自身疾病不能视为工作原因造成，如果过于宽泛的延伸将突发疾病致伤都视为工作原因，会违背立法精神和法律的公平性。根据某市人民医院的门诊病历显示，申请人的伤情为“患者约2小时前无明显诱因感胸痛，左胸部为主，伴心悸、胸闷恶心、头晕，无其他部位放射痛，无大汗、无呕吐”，诊断为“胸痛查因；低钾血症”，该诊断系申请人自身存在的一种疾病。故申请人所受伤害系自身疾病造成而非工作原因造成，不符合法律规定的认定工伤或视同工伤的情形。

综上，被申请人作出的《不予认定工伤决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应予维持。

第三人没有提交书面答复意见。          

为证实自己的主张，申请人向本机关提交了以下证据：证据一，X号《不予认定工伤决定书》复印件一份；证据二，2022年11月19日的《职业健康检查表》复印件一份；证据三，2023年5月16日某市人民医院（青岛大学医疗集团某医院）门诊病历及相关检验报告单、2023年6月13日某市人民医院（某医院）门诊病历复印件各一份；证据四，某市某医院脑电地形图分析报告复印件一份；证据五，记载副站长姜某证人证言的《威海市职工因工伤（亡）调查取证记录表》复印件一份；证据六，记载加油员张某某证人证言的《威海市职工因工伤（亡）调查取证记录表》复印件一份。

为证实自己的主张，被申请人向本机关提交了以下证据及依据：证据一，《职工工伤认定申请表》复印件一份；证据二，《职工在职证明》复印件一份；证据三，第三人职工姜某和张某某的《威海市职工因工伤（亡）调查取证记录表》复印件各一份；证据四，某市人民医院住院病历复印件一份；证据五，某市人民医院门诊病历复印件一份；证据六，对姜某的《询问（调查）笔录》复印件一份；证据七，《威海市工伤保险卫生专家组鉴定备案表》复印件一份；证据八，“山东省工伤认定信息管理系统”截图打印件一份；证据九，《工伤认定申请补正材料通知书》《工伤认定申请受理决定书》打印件各一份；证据十，《不予认定工伤决定书》复印件一份；证据十一，EMS邮单复印件一份。依据：《工伤保险条例》第十四条、第十五条。

第三人未提交证据。

经审理查明，2022年11月19日，申请人在某市中医院进行了职业健康检查。2022年11月25日，医院出具了《职业健康检查表》。健康检查结论为：1.超重；2.血小板分布宽度偏低；3.肝内胆管多发结石。处理意见为：建议1周内到内科进一步咨询、诊治，依据结果再做处理。

2023年5月16日0时32分，申请人在某市人民医院（青岛大学医疗集团某医院）急诊科就诊。门诊病历显示，主诉：胸痛约2小时；现病史：患者约2小时前无明显诱因感胸痛，左胸部为著，伴心悸、胸闷、恶心、头晕，无其他部位放射痛，无大汗，无呕吐，未行特殊处理，症状持续不缓解；门诊诊断：1.胸痛查因，2.低钾血症。申请人进行了血常规（夜班用）检验、血气分析检验、电解质（急诊干生化）检验、心电图检验等。门诊病历诊疗意见中显示，血气分析酸碱度7.606，二氧化碳分压19.5mmHg，氧分压120mmHg，患者感双手麻木，根据相关辅助检查考虑过度换气。申请人进行了CT诊断，相关报告书显示，印象：双肺少许纤维灶。

5月16日8时43分，申请人入住心内一科病房。住院病历中的入院记录和首次床旁医患沟通记录单均显示，初步诊断：1.胸痛查因 心绞痛？2.通气过度3.低钾血症。病程记录显示，本病人暂不支持急性肺动脉栓塞，主动脉夹层、心绞痛；2023年5月19日心理科会诊记录显示，患者精神不佳，为求进一步诊治，请心理科会诊，会诊意见：初诊；焦虑障碍；治疗后病情好转，病人于2023年5月30日要求出院。住院期间，某市人民医院（青岛大学医疗集团某医院）出具的超声图文报告显示，申请人左室舒张功能减退；CT诊断报告书显示，左主干、前降支、回旋支及右侧冠状动脉管腔未见有意义狭窄，提示对角支、回旋支远段局部心肌桥；MRI诊断报告书显示，脑白质少许脱髓鞘改变，脑SWI序列未见明显异常，脑MRA未见明显异常。某市某医院出具的《脑电地形图分析报告》显示，申请人脑电图印象轻度异常。出院记录显示，入院诊断：1.胸痛查因 心绞痛？2.通气过度3.低钾血症，初诊：焦虑障碍；出院诊断：1.焦虑障碍2.通气过度3.冠状动脉肌桥4.低钾血症5.高脂血症。后申请人于5月31日出院。

5月29日，申请人所在单位（即本案第三人）通过网上申报形式向被申请人提出了有关申请人的工伤认定申请。同日，第三人出具了《职工在职证明》，主要内容为申请人系第三人单位职工，任加油员，参加工伤保险时间为2022年8月1日，伤（亡）时已参加工伤保险。同日，第三人制作了第一份《威海市职工因工伤（亡）调查取证记录表》，对现场证人烟海高速某服务区加油员张某某的证言进行记录，张某某证实申请人于2023年5月15日（星期一）22时13分于烟海高速某服务区发生伤（亡）事故，并陈述了经过。2023年5月15日晚上11时许，张某某在营业室里屋，申请人去卫生间回来说头疼、喘不上气。申请人让张某某通知其对象赶快来单位。张某某当时看到申请人头疼、上不来气感到害怕，打电话通知了申请人的对象。一会儿姜站长过来了，申请人说手抽筋，张某某和姜站长马上帮忙给申请人揉手。姜站长拨打了120急救电话，申请人对象陪申请人上了救护车。同日，第三人制作了第二份《威海市职工因工伤（亡）调查取证记录表》，对现场证人烟海高速某服务区副站长姜某的证言进行记录，姜某证实申请人于2023年5月15日（星期一）22时13分于烟海高速某服务区发生伤（亡）事故，并陈述了经过。2023年5月15日晚上11时许，申请人在岗期间打电话给姜某，说：“站长，我刚才上厕所摔了一跤，出来一直头疼，心慌不舒服，坚持不住了”。姜某接到电话后立即赶到西区加油站，申请人自述头疼、心慌、胸闷，并表现出手掌紧握、喘不上气等症状，其随即联系120急救车。

2023年6月5日，被申请人通过山东省工伤认定信息管理系统向第三人下达了工伤认定补正材料通知书，要求第三人补正相关工伤申请材料。

2023年6月13日，申请人到某市人民医院（某医院）临床心理科就诊。门诊病历显示，病史：病史同前，经治疗后，症状减轻，继续观察治疗；门诊诊断：焦虑障碍。

2023年7月11日，第三人通过山东省工伤认定信息管理系统单位客户端补正了《职工工伤认定申请表》《职工在职证明》《威海市职工因工伤（亡）调查取证记录表》以及某市人民医院的门诊病历及住院病历等所有材料照片。

2023年8月2日，第三人向被申请人提交了全部纸质材料。同日，被申请人受理了申请人的工伤认定申请，并在山东省工伤认定信息管理系统登记了受理日期。同日，被申请人对姜某进行了询问并制作了《询问（调查）笔录》。该笔录载明的事情经过与姜某之前所作的证人证言基本一致。笔录另载明，申请人事发时在椅子上坐着浑身抽搐，申请人受伤现场只有自己，没有监控，工作时间为8时至次日8时，然后休一天。

2023年8月4日，专家组作出了《威海市工伤保险卫生专家组鉴定备案表》。该表载明的受伤部位简介与出院诊断内容一致，专家组诊断意见为：根据患者2023年5月16日至2023年5月31日在某市人民医院住院病历记载，患者本次所患“焦虑障碍”发病无明显诱因，属于精神心理障碍。

2023年8月25日，被申请人作出了涉案《不予认定工伤决定书》，对申请人受到的伤害决定不予认定或者视同工伤。2023年8月31日，被申请人将《不予认定工伤决定书》分别送达给了申请人和第三人。

申请人对被申请人作出的《不予认定工伤决定书》不服，于2023年9月26日向本机关提起行政复议申请，请求撤销被申请人作出的《不予认定工伤决定书》，责令被申请人重新作出处理。

本案审理期间，经本机关与第三人电话沟通核实，第三人称述，其从山东省工伤认定信息管理系统单位客户端收到了被申请人下达的工伤认定补正材料通知，并对相关材料进行了补正；从进度查询中能够看到工伤认定申请的受理，但看不到受理时间；其收到了最终的《不予认定工伤决定书》。

上述事实有当事人提交的证据材料予以证实。

本案涉及的焦点问题有两个：一是被申请人作出的《不予认定工伤决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确；二是被申请人作出的《不予认定工伤决定书》程序是否合法。

关于第一个焦点问题，申请人认为，申请人的伤情系在工作时间、工作场所因单位突然更改工作强度和工作时间以及上班时摔倒所致，精神损害中的焦虑障碍应被认定为工伤，被申请人作出的《不予认定工伤决定书》认定事实不清。被申请人认为，申请人的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条应当认定为工伤或者视同认定为工伤的情形。

本机关认为，认定事实是否清楚，是决定行政机关作出的行政行为是否合法的首要条件。《工伤保险条例》第一条规定，为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。第十四条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；（四）患职业病的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。第十五条规定，职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；（三）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。《中华人民共和国职业病防治法》第二条规定，本法所称职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病。职业病的分类和目录由国务院卫生行政部门会同国务院劳动保障行政部门制定、调整并公布。《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T 16180-2014）A1.2 精神障碍 A1.2.1 精神病性症状 有下列表现之一者：a）突出的妄想；b）持久或反复出现的幻觉；c）病理性思维联想障碍；d）紧张综合征，包括紧张性兴奋与紧张性木僵；e）情感障碍显著，且妨碍社会功能（包括生活自理功能、社交功能及职业和角色功能）。A1.2.2 与工伤、职业病相关的精神障碍的认定 认定需具备以下条件：a）精神障碍的发病基础需有工伤、职业病的存在；b）精神障碍的起病时间需与工伤、职业病的发生相一致；c）精神障碍应随着工伤、职业病的改善和缓解而恢复正常；d）无证据提示精神障碍的发病有其他原因（如强阳性家族病史）。

本案中，根据现有证据可以证实，案发当天申请人的工作时间为2023年5月15日早8时至5月16日早8时。被申请人经调查认定，2023年5月15日晚22时许，申请人在烟海高速某服务区的卫生间下台阶时摔倒；后经某市人民医院诊断为焦虑障碍、通气过度、冠状动脉肌桥、低钾血症、高脂血症。根据日常生活经验法则和医学常识，通气过度系描述焦虑障碍的症状，冠状动脉肌桥系自身器官情况，低钾血症、高脂血症则属于申请人自身健康原因造成的病症。因此，本案中各方的争议点主要在于焦虑障碍能否被认定为工伤或者视同工伤。

根据《工伤保险条例》第一条、第十四条、第十五条的规定，工伤保险制度保障的对象是因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工；认定工伤或者视同工伤应当具备因工作原因遭受伤害或者因工作原因患职业病。“因工作原因”是指职工受伤与其从事本职工作之间存在关联关系。对工作原因的认定，应当考虑职工受伤是否与履行工作职责相关，即工作原因与伤害后果之间是否存在因果关系。本案中，申请人主张的工作原因有两个：一是单位突然增加工作时间和工作强度；二是其上班时去卫生间下台阶时摔倒。

当前，对焦虑障碍的诊断主要有《中国精神障碍分类与诊断标准（CCMD- 3）》《国际疾病分类第10版（ICD-10）》《美国精神障碍诊断和统计手册（DSM-IV）》等诊断系统，不同诊断系统对焦虑障碍的分类和诊断标准可能存在差异，且并非穷尽性列举，需结合具体情况进行诊断，当前医学界尚无明确的焦虑障碍病因和发病机制。《劳动能力鉴定 职工工伤与职业病致残等级》（GB/T 16180-2014）中亦未对因工作原因直接导致的精神障碍作出规定。对于工作中的“特殊刺激”导致的精神障碍，如果在医学上可以证明，员工在工作中受到该类刺激必然引发相应的精神障碍则属于工伤；如果大部分普通人并不会因受到此类刺激而直接激发精神障碍，即不存在必然因果关系，则不能认定为工伤。本案中，没有证据证明申请人患焦虑障碍系因从事本职工作所致，亦无证据证明单位突然更改工作强度、工作时间即刻导致申请人患焦虑障碍，因此突然更改工作强度、工作时间与焦虑障碍之间并不具有必然因果关系。申请人如对调整后的工作时间制度有异议，可以依法通过向相关部门投诉、举报等途径维护自身权益。另外，摔倒虽然属于外力因素，但是申请人去卫生间下台阶时摔倒并未造成工伤意义上的生理损害，亦不会直接导致焦虑障碍。因此，相关证据不能证明去卫生间下台阶时摔倒与焦虑障碍之间存在因果关系。故，不能认定申请人所患焦虑障碍系由工作原因引起，本案不符合《工伤保险条例》第十四条第一项规定的情形。

同时，第三人或申请人亦未就焦虑障碍提供其患职业病的有关证据，未依法定程序被确认为《职业病分类和目录》中规定的职业病。因此，本案也不符合《工伤保险条例》第十四条第四项规定的情形。

综上，现有证据无法证明申请人所患焦虑障碍与其工作之间具有因果关系。况且，申请人要求认定工伤的焦虑障碍系一种病症，而非是因工作原因遭受的伤害或者职业病，申请人被诊断为焦虑障碍之前未受到过其他任何可以被认定为工伤的事故伤害或意外伤害，故其所患焦虑障碍既不是工伤或职业病直接所致，亦非工伤或职业病过程中伴发而生。复次，申请人所患焦虑障碍主要涉及生物学因素和主观因素，法律中并未明确规定焦虑障碍可以被认定为工伤，申请人所主张的焦虑障碍亦不符合《工伤保险条例》中其他可以被认定为工伤或者视同工伤的情形。因此，被申请人适用《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定对申请人的焦虑障碍不予认定为工伤或视同工伤，并无不当。故，被申请人关于其作出《不予认定工伤决定书》认定事实清楚、适用法律正确的主张，本机关予以支持。

关于第二个焦点问题。本机关认为，行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。《山东省行政复议条例》第二十四条规定，被申请人对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。《工伤保险条例》第十八条规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。第二十条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。第十八条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。第二十二条规定，社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内，将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工（或者其近亲属）和用人单位，并抄送社会保险经办机构。

本案中，被申请人在行政复议答复书中称，第三人于2023年5月29日通过工伤网上申报形式向被申请人提出了申请人的工伤认定申请。被申请人于2023年6月5日在网上向第三人下达了补正通知。第三人于2023年7月11日向被申请人补正全部材料照片，于2023年8月2日向被申请人提交了全部纸质材料。被申请人于2023年8月2日正式受理申请人的工伤认定申请并在网上通知了第三人，于2023年8月25日作出涉案《不予认定工伤决定书》，于2023年8月31日将涉案《不予认定工伤决定书》分别送达给了申请人和第三人。结合工伤处理程序、被申请人自述和相关证据，本案中，关于补正程序，被申请人从山东省工伤认定信息管理系统收到了第三人网上申报的工伤认定申请后，认为应当补正相关材料，并于收到申请之日起15日内通知了第三人补正材料。关于受理程序，第三人于2023年7月11日通过山东省工伤认定信息管理系统补正了全部材料照片，于2023年8月2日向被申请人提交了全部纸质材料，并且山东省工伤认定信息管理系统认定信息查询显示受理日期为2023年8月2日。但是，从行政效率的角度出发，本着对企业和职工有利的原则，应当以线上或者线下交齐材料的时间中更早的那个时间作为收到补正材料的时间，行政机关应当自该日起15日内作出受理决定，这才能体现依法行政、高效便民，否则所谓的“线上办理”就失去了其本来的意义。因此，被申请人应当自2023年7月11日起15日内作出受理决定并送达给申请人和第三人，但被申请人实际上于2023年8月2日才作出受理决定，这超过了法定期限。同时，被申请人亦没有提交证据证明其在第三人补正后15日内依法送达了《工伤认定申请受理决定书》。尽管目前被申请人正在推广更高效、少跑腿的线上工伤申报途径，但是不能因为线上、线下两种途径的不同而产生受理决定和工伤认定决定在送达范围上的区别。概言之，线上和线下两种途径改变的只是法律文书的送达方式，但不能改变送达范围和法定的步骤以及程序。即便是企业为职工通过线上途径提出工伤认定申请，也应当将企业和作为利害关系人的职工一并送达受理决定书，从而保障企业和职工的合法权益。因此，由于被申请人未能提交向第三人送达的正式《工伤认定申请受理决定书》，也未能证明其向申请人进行了送达，其应承担举证不能的不利后果，本机关认定被申请人受理的时间、文书的送达程序违法。但鉴于被申请人受理了申请并作出了工伤认定结论，且不予认定申请人工伤的最终结论正确，故本案无撤销重作之必要，但本机关将确认被申请人的行政行为违法。

综上所述，被申请人作出的《不予认定工伤决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，但程序违法。故，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，本机关决定：

确认某人力资源和社会保障局作出X号《不予认定工伤决定书》的行政行为违法。

申请人、第三人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

二〇二三年十二月二十五日