威海市人民政府

行政复议决定书

威政复决字〔2024〕178号

申请人：常某。

委托代理人：谷某，系申请人配偶。

被申请人：某卫生健康委员会。

第三人：尚某。

申请人常某对被申请人某卫生健康委员会就其投诉事项作出的不予立案决定不服，于2024年9月30日向本机关提出行政复议申请。经审查，本机关依法予以受理并适用普通程序审理。被申请人在法定期限内向本机关提交了行政复议答复书及证据、依据。本案现已审理终结。

申请人称，2018年4月20日，申请人经李某某（美容院负责人）介绍认识了第三人，并由第三人为申请人做美容祛斑项目。后来，第三人多次开车带申请人前往不同的美容机构祛斑治疗，利用美国“赛诺修”机器和注射器针头，刺破申请人脸部皮肤，导入美容祛斑产品“凯恩斯绮”。上述操作自2018年4月20日持续至2022年5月25日，申请人有可查记录21次以上，其中，皮淼6次，EGF15次。自2018年4月20日至2022年5月25日期间，第三人一直刻意隐瞒其真实姓名，隐瞒美容祛斑产品“凯恩斯绮”的真实用法。第三人并不具备生活美容和医疗美容的资质，某公司的经营范围也不包含生活美容和医疗美容。申请人发现上述情况后，于2022年6月30日向被申请人实名举报第三人及某公司违法经营，并提交了一份录像、五份录音及录音文字翻译等材料。被申请人经过调查核实，认为证据不足，决定不予立案。2021年6月5日，申请人罹患阿尔兹海默病并住院治疗。2023年12月18日，谷某对凯恩斯绮重金属“铅”“汞”含量做检测后，发现凯恩斯绮重金属严重超标。经多方查证并咨询相关医疗专家，谷某认为第三人非法将重金属含量超标的外用护肤品导入申请人皮下的行为与申请人罹患阿尔兹海默病之间具有直接因果关系。2024年7月31日，申请人再次向被申请人举报第三人非法行医。被申请人经过调查，于2024年9月3日作出投诉举报处理告知书，并告知申请人提交的材料不能作为证据使用。

申请人认为，第三人将化妆品导入申请人脸部皮下的行为属于非法行医，被申请人作出的不予立案决定认定事实不清。临床界定是否导入皮下有两个判断标准：一是被导入者是否有疼痛感；二是导入部位是否有出血点或渗血点。申请人提交的证据可以证明第三人将化妆品导入了申请人皮下，申请人提交的录音、录像中有申请人喊疼的声音和第三人询问申请人是否疼痛的对话以及申请人脸部出血的情况。与李某某的通话录音里，李某某解释了什么是EGF，什么是仪器深导以及为什么会有渗血点出现的情况。根据《最高人民法院关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，将化妆品导入皮下的行为按非法行医查处。第三人非法行医的事实清楚，证据充分，被申请人决定不予立案错误。

被申请人称，2024年9月6日，被申请人接申请人投诉，申请人来电反映位于世昌大道X室的某公司内有人员非法行医，对申请人造成伤害，希望有关部门依法依规查处。被申请人接到该投诉后，于2024年9月6日受理该案。申请人配偶谷某自2023年1月起多次向被申请人举报某公司内有人员非法行医，与本案申请人投诉事项为同一事项。申请人在本次投诉中对谷某的举报事项予以认可，对谷某及第三人之前提交的证据予以认可。被申请人对谷某举报反映位于世昌大道X号及威海高区时光城X室进行了现场检查，未发现该场所存在非法行医行为。根据谷某提供的相关视频、录音光盘等资料，被申请人对美容店工作人员李某某、第三人分别进行了询问。李某某表示淡斑操作的具体过程其并不清楚，无法确认第三人是否存在刺破申请人皮肤注射的情形。第三人否认给申请人刺破皮肤注射，并向被申请人提供了申请人诉某公司、第三人服务合同纠纷一案的民事判决书、裁定书。

被申请人认为，第一，申请人投诉第三人非法行医无来源可靠的事实依据。其一，申请人及谷某提供的视频及视频截图为第三人对申请人进行淡斑操作情况的直接反映，但视频画面及截图中仅能看出第三人手持仪器向申请人脸部进行连续快速的滴注动作，并没有扎刺的动作以及注射的停顿，也未见申请人脸部存在出血，该视频内容不足以证明第三人存在申请人所称的“刺破皮肤导入美容产品”之情形。申请人提供的录音证据、微信聊天记录等证据亦不足以反映第三人操作时的实际情況。其二，是否存在疼痛感、出血点等并非认定医疗行为的依据，而应判断行为人是否采用了创伤性、侵入性的医学技术方法。从视频内容中看，第三人仅存在滴注动作，即使其在滴注过程中不慎刺破皮肤，也属于操作失误，不能据此认定其实施了医疗行为。其三，申请人诉某公司、第三人服务合同纠纷一案，经一审、二审、再审，各级法院均未认定第三人对申请人实施了创伤性或侵入性的行为。其中，威海市中级人民法院在X号民事判决书中明确认定，“关于焦点二。《医疗美容服务管理办法》第二条第一款规定本办法所称医疗美容，是指运用手术、药物、医疗器械以及其他具有创伤性或侵入性的医学技术方法对人的容貌和人体各部位形态进行的修复与再塑。根据上述规定，医疗美容不同于一般的服务，其采用的方法是医疗技术方法，具有专业性和风险性。而医疗美容和生活美容也是两类不同性质的美容。生活美容是指运用手法技术、器械设备并借助化妆、美容护肤等产品，为消费者提供人体表面无创伤性、非侵入性的皮肤清洁、皮肤保养、化妆修饰等服务的经营行为。本案中，常某主张某公司将外用的化妆品注射进常某皮肤，某公司提供的服务不符合保障人身、财产安全要求但对其上述主张并未提供充分证据予以证明，其所提供的视频材料等证据不足以证实某公司对其身体实施了创伤性或侵入性行为，故对其该项主张，本院不予支持。某公司向常某提供的该项服务系生活美容服务。”被申请人综合申请人提交的证据、卫生执法人员前期核实的情况及生效判决书确认的事实，认为申请人投诉第三人非法行医无来源可靠的事实依据。

第二，被申请人作出的《投诉处理告知书》程序合法，适用法律正确，告知内容并无不当。《卫生行政处罚程序》第十四条规定，卫生行政机关对下列案件应当及时受理并做好记录：（一）在卫生监督管理中发现的；（二）卫生监测机构报告的；（三）社会举报的；（四）上级卫生行政机关交办、下级卫生行政机关报请或有关部门移送的。第十五条规定，卫生行政机关受理的案件符合下列条件的，应当在七日内立案：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖。卫生行政机关对决定立案的应当制作报告，由直接领导批准，并确定立案日期和两名以上卫生执法人员为承办人。本案中，申请人向被申请人举报后，被申请人当日即进行了处理，符合《卫生行政处罚程序》第十四条的规定。经过初步核实，申请人并未提供来源可靠的事实依据，不满足《卫生行政处罚程序》第十五条第一款规定的条件，被申请人据此作出《投诉处理告知书》，告知申请人不予立案的事实理由、依据的法律规范、救济途径，符合法律文书的格式要求。

综上所述，被申请人作出的《投诉处理答复书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请复议机关予以维持，依法驳回申请人的行政复议申请。

第三人认为，第一，申请人所述事实与实际情况不符。申请人声称，自2018年4月20日至2022年5月25日期间，第三人多次带其前往不同的美容机构进行美容祛斑治疗，并使用美国“赛诺斯”机器和注射器针头刺破其脸部皮肤，导入美容祛斑产品“凯恩斯绮”，该说法纯属虚构，没有任何事实依据。申请人提交的录音录像无法证实第三人实施了非法行医行为，申请人也未能提供任何医疗记录或第三人证人证言来支持其主张。

第二，申请人引用法律条文不当。《最高人民法院关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条适用于医疗机构及医务人员在诊疗活动中发生的医疗损害责任纠纷，而不适用于本案的美容服务。此外，根据《中华人民共和国执业医师法》《医疗美容服务管理办法》的规定，非法行医需要具备一定条件，包括但不限于未取得医生执业资格、未在合法医疗机构内从事医疗活动等。申请人未能提供任何证据证明第三人具备上述条件，因此，申请人的主张缺乏法律依据。

第三，申请人存在恶意诬告、扰乱社会秩序、浪费国家资源的嫌疑。申请人与第三人之间的纠纷涉及经济利益或其他个人恩怨。申请人为何在长达四年的时间内未对第三人提出异议，反而在2024年突然提出行政复议申请，这种行为模式让人怀疑其动机，不排除恶意诬告的可能性。申请人曾在区市两级法院提起民事诉讼，两级法院审查认为申请人主张的事实并不存在，而申请人又到行政机关多次举报第三人，其行为涉嫌诬告陷害、扰乱社会秩序、严重浪费国家公权力机关的行政资源。

综上，申请人的复议申请缺乏事实和法律依据，其主张不能成立，请求复议机关驳回申请人的复议请求。

为证明自己的主张，申请人向本机关提供了如下证据：证据一，《投诉处理告知书》复印件一份；证据二，谷某与被申请人两名工作人员的微信聊天记录截图复印件各一份；证据三，申请人与第三人的微信聊天记录截图复印件一份；证据四，申请人记录的第三人给其做EGF的记录复印件一份；证据五，光盘一张（内含第三人分别于2021年7月1日、2021年7月31日、2021年8月5日、2021年12月9日给申请人做EGF的四段现场录音和第三人于2022年5月25日给申请人做EGF的现场录像）及相关录音文字材料复印件各一份；证据六，光盘两张（内含谷某与李某某的通话录音）及录音文字材料复印件各一份；证据七，《最高人民法院关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条的法律条文内容复印件一份；证据八，申请人的诊断证明书和出院证明书复印件各一份；证据九，凯恩斯绮的使用说明书复印件一份；证据十，视频录像截图复印件一份；证据十一，凯恩斯绮重金属含量检测报告复印件一份。

为证明自己的主张，被申请人向本机关提供了如下证据及依据：证据一，电话记录簿复印件一份；证据二，案件受理记录复印件一份；证据三，被申请人对谷某的询问笔录、申请人对谷某授权委托书及二人身份证复印件各一份；证据四，被申请人分别于2023年2月1日、2023年2月27日、2023年3月10 日、2023年9月8日、2023年10 月17日、2024年8月13日、2024年8月28日对第三人的询问笔录复印件各一份；证据五，被申请人于2023年2月8日对谷某的询问笔录复印件一份；证据六，被申请人于2024年8月2日通过电话询问李某某的录音及录音文字材料复印件一份；证据七，谷某提交给被申请人的录音四段及录音文字稿一份，文件名分别为“20210701_174321”“20210731_103936”“20210805_112630”“20211209_141442”及拍摄于2023年1月12日的视频一段，文件名为“1”；证据八，谷某提交给被申请人的光盘一张（内含文件名分别为“mmexport1673513331983”“mmexport1673513335940”的录音两段）；证据九，谷某提交给被申请人的其与李某某的通话录音一段及录音文字稿复印件各一份；证据十，谷某提交的与第三人的微信聊天记录复印件一份；证据十一，谷某提交的凯恩斯绮记录复印件一份；证据十二，谷某提交的视频截图复印件两页；证据十三，第三人提交的X号民事判决书、X号民事判决书、X号民事裁定书复印件各一份；证据十四，《行政处罚不予立案审批表》复印件一份；证据十五，《投诉处理告知书》复印件一份。依据：《卫生行政处罚程序》第十四条、第十五条。

第三人未向本机关提交证据。

经审理查明，2024年9月6日，申请人致电被申请人称，位于世昌大道X的某公司内，有人员非法行医，给其造成伤害，希望被申请人查处。

同日，被申请人受理案件并出具了《案件受理记录》。该记录载明，被申请人自2023年1月起多次接到谷某举报某公司内有人非法行医，执法人员对举报反映位于世昌大道X及威海高区时光城X室多次进行现场检查，未发现该场所存在非法行医行为。根据举报人谷某提供的相关视频、录音光盘等资料，执法人员自2023年2月1日开始多次对第三人进行询问调查，第三人否认刺破申请人皮肤并注射其皮肤内。对举报人谷某反映的问题和提供的线索，执法人员对有关场所进行了多次现场检查，对相关人员进行了多次询问，对相关视频和录音进行了认真核查，谷某反映第三人非法行医事实不清，证据不足。2024年9月6日，接申请人投诉位于世昌大道X的某公司内有人非法行医，给人造成伤害，希望有关部门予以查处。申请人投诉事项与谷某举报事项系同一事项。

2024年9月10日，被申请人对谷某进行了询问，并制作了《询问笔录》。该笔录载明，申请人因接受第三人的化妆品注射服务，举报第三人将外用护肤品导入皮下的行为，相关证据在谷某2024年7月31日提供的视频、录音及注释文字说明中。谷某系申请人配偶，申请人因身体原因无法正常表述，委托谷某代为接受询问。申请人认可谷某此前举报某公司和第三人非法行医的事项以及提交的相关证据。

2024年9月13日，被申请人制作了《行政处罚不予立案审批表》。该不予立案审批表载明，经调查核实，举报人所提供的视频、录音等资料不足以证实第三人为申请人实施了医疗美容项目，申请人投诉第三人非法行医无来源可靠的事实依据，根据《卫生行政处罚程序》第十五条的有关规定，对第三人不予立案。

2024年9月20日，被申请人作出了《投诉处理告知书》。该告知书载明，经调查核实，申请人提供的视频、录音资料不足以证实第三人对申请人实施了医疗美容项目。根据《卫生行政处罚程序》第十五条第一款的规定，申请人投诉第三人非法行医无来源可靠的事实依据，被申请人对第三人不予立案。

申请人对被申请人作出的《投诉处理告知书》不服，于2024年9月30日向本机关提出行政复议申请，请求复议机关撤销被申请人作出的《投诉处理告知书》。

另查明，申请人提交的录音载明，2021年7月1日，第三人说：“......上一次我给她做完那个脸，脸上就是有很多出血点......”“我今天做，为啥没带机器，就是带一些小针械，就是挑一点点皮肤的......”申请人：“疼，你先别说话......”第三人：“......产品会遵循那个小点点进去，打开皮肤，让皮肤修复......别碰着伤口......”2021年7月31日，谷某问：“现在是等于用针把皮肤点破了是吧？”第三人答：“点破一点点，但并不是打针，就是这么回事，就是点到毛孔里。”......谷某问：“现在往脸上点这个叫什么呀？”第三人答：“凯恩斯绮。”

申请人提交的录像载明，10分16秒，第三人拿出注射器，视频可见该注射器呈细长状，未见明显针头。15分09秒至15分15秒，第三人手持注射器，以快速、连续的动作在申请人脸部点按。

再查明，被申请人提交的其分别于2023年2月1日、2023年2月27日、2023年3月10日、2023年9月8日、2023年10月17日、2024年8月13日、2024年8月27日对第三人的多次询问笔录载明，申请人提交给被申请人的视频录像中是第三人正在使用一次性注射器将凯恩斯绮无龄肌底液滴到申请人皮肤上，用来给申请人补水。第三人在操作过程中并未刺破申请人皮肤。第三人在录音中“破坏她一点点表皮层”“点破一点点”等表述是指第三人将凯恩斯绮无龄肌底液滴到申请人的毛孔里，并非刺破皮肤。录音中“......这个有一些疼......产品会遵循那个小点点进去，打开皮肤，让皮肤修复，就是重建表皮层......别碰到伤口......”的对话只是第三人告诉申请人解决脸上皱纹的办法，实际并未开展，第三人当时用针头把产品滴在皮肤上，因为产品有修复功能，第三人才这样说。因为申请人当时在其他地方做过祛斑治疗，脸上有很多破损点，申请人做完都会找第三人修复，所以第三人才说别碰到伤口。第三人称，谷某一直在诱导其说出刺破申请人皮肤这样的表述，第三人为了搪塞谷某而回答“.......肯定得破皮呀......就是带一些小针械，就是挑一点点皮肤的......”，这并不是其真实意思表达。因为时间间隔久远，第三人不记得其在录音中说“上一次我给她做完那个脸，脸上就是有很多出血点”这句话的具体情况。第三人还称，其系某公司的授权委托人，负责公司的日常管理，该公司并未开展过医疗美容服务。

被申请人提交的其于2023年2月8日对谷某的询问笔录载明，申请人通过一家生活美容店的李某某介绍认识了第三人，为申请人开展脸部祛斑。第三人在给申请人进行脸部祛斑时，用一次性注射器吸入凯恩斯绮无龄肌底液在申请人脸部射入皮下，谷某提供了其用手机拍摄第三人操作过程的录像。

被申请人提交的执法人员与李某某的通话录音载明，仪器深导一般情况下不会刺破或点破皮肤，但不同厂家的产品可能不同，李某某不会参与具体操作，也不允许观看操作过程，因此不清楚第三人是否刺破申请人皮肤，也不清楚第三人给申请人操作的仪器具体是什么样子，只知道是在一个小手提箱中。第三人每次给申请人操作完后，面部角质层比较薄的地方偶尔会有一点点渗血，稍微有点破皮，但也没到满脸都是小血点的程度。

又查明，被申请人提交的威海市中级人民法院X号民事判决书中本院认为部分载明，“本案中，常某主张某公司将外用的化妆品注射进常某皮肤，某公司提供的服务不符合保障人身、财产安全要求，但对其上述主张并未提供充分证据予以证明，其所提供的视频材料等证据不足以证实某公司对其身体实施了创伤性或侵入性行为，故对其该项主张，本院不予支持。某公司向常某提供的该项服务系生活美容服务。”

上述事实有双方当事人提交的证据材料及依据予以证实。

本案的焦点问题是被申请人对申请人投诉事项作出的不予立案决定是否符合法律规定。申请人认为，被申请人对其投诉第三人非法行医的事项不予立案错误。被申请人认为，申请人投诉事项无来源可靠的证据，其对该投诉事项不予立案符合法律规定。

本机关认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。《卫生行政处罚程序》第六条规定，县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。第十四条规定，卫生行政机关对下列案件应当及时受理并做好记录：（一）在卫生监督管理中发现的；（二）卫生机构检测报告的；（三）社会举报的；（四）上级卫生机关交办、下级卫生行政机关报请的或者有关部门移送的。第十五条规定，卫生行政机关受理的案件符合下列条件的，应当在七日内立案：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖。《医疗美容服务管理办法》第二条规定，本办法所称医疗美容，是指运用手术、药物、医疗器械以及其他具有创伤性或者侵入性的医学技术方法对人的容貌和人体各部位形态进行的修复与再塑。

具体到本案，第一，根据《卫生行政处罚程序》第六条的规定，县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。被申请人作为市一级卫生行政机关，申请人投诉第三人非法行医的事项属于被申请人管辖范围。

第二，非法行医是指在无医师资格证、医生执业证书的情况下，非法从事医疗活动。意即，非法行医的构成要件为，一是行为人实施了医疗活动，二是行为人不具有医师资格。因此，判断本案第三人是否存在非法行医行为，首先应当判断第三人为申请人提供的美容祛斑服务是否属于医疗活动。具体而言，医疗活动包括诊疗活动和医疗美容。其中，医疗美容是指使用药物及手术、物理和其他损伤性或侵入性手段进行的美容。值得注意的是，医疗美容与生活美容不同，生活美容是指运用手法技术、器械设备并借助化妆、美容等产品，为顾客提供非创伤性和非侵入性的皮肤清洁、护理、保养等服务。二者最根本的区别在于，美容是否具有创伤性或侵入性。“侵入性”一般要求器械通过体表侵入人体，接触体内组织、血液循环系统等，例如外科手术、内镜检查、注射、采血等操作。“创伤性”一般要求致伤因素作用于人体，造成人体组织结构完整性破坏、一定正常组织的丢失或功能障碍。本案中，根据申请人与第三人的录音、申请人与李某某的录音、被申请人执法工作人员与李某某的录音、询问笔录等证据可以证实，第三人在录音中有“带一些小针械，挑一点皮肤”“上一次我给她做完那个脸，脸上就是有很多出血点”“肯定得破皮”等的陈述；李某某亦在被申请人执法工作人员电话调查时称，第三人每次给申请人操作完后，面部角质层比较薄的地方偶尔会有一点渗血且稍微有点破皮的情况。尽管申请人提交的录像中并未清晰可见申请人脸上有明显出血点，但根据上述录音内容可以合理怀疑第三人对申请人进行的美容祛斑操作具有造成创伤性和侵入性的可能性。第三人在接受被申请人询问时对录音中相关内容作出了解释，可以证实申请人提交的录音并非虚假或杜撰。而卫生行政处罚案件立案要求之一为“有来源可靠的事实依据”，这一条件仅要求具有初步的违法线索，且线索并非杜撰或虚假，而非要求达到证据确实充分、事实清楚的程度。况且，行政案件不同于民事案件“谁主张谁举证”的举证责任分配原则，对于行政案件，如果存在行为人实施了违法行为的可能性，行政机关应先予以立案并作进一步调查，而非直接不予立案。即便经过充分调查，确实无法证实被投诉对象存在非法行医的违法行为，这也应当是在调查核实后得出的最终结论，而非在相关事实还并不清晰的情况下，径直作出不予立案决定。因此，被申请人未对第三人到底是否存在非法行医的情况进行充分调查，径直作出了不予立案决定，确有不当。故，被申请人关于其对申请人的投诉事项作出不予立案决定事实清楚、证据确凿的主张，本机关不予支持。

综上所述，被申请人对申请人投诉事项作出的不予立案决定主要事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项的规定，本机关决定：

一、撤销被申请人某卫生健康委员会对申请人投诉事项作出不予立案决定的行政行为；

二、责令被申请人在法定期限内重新作出处理。

申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二四年十二月六日